Analizzare la trasparenza, misurare l’integrità

Il Progetto Global Integrity misura l’integrità di un Paese sulla base di più di 300 indicatori. L’obiettivo? Individuare come si può – e si deve – migliorare per combattere il fenomeno della corruzione.

Lorenzo Segato
Direttore RISSC
Centro Studi e Ricerche su Sicurezza e Criminalità

La corruzione distorce i principi fondamentali della Pubblica Amministrazione - legalità, buon andamento, imparzialità (art. 97 Costituzione) e trasparenza (l. 241/90) - avvantaggiando, nell'azione amministrativa, specifici interessi privati a danno di tutti i cittadini.
Si dice, in genere, che la corruzione è un reato senza vittime, perché il corruttore e il corrotto usufruiscono di un reciproco vantaggio nell'atto criminale, in quanto uno si arricchisce abusando della propria posizione, l'altro ottiene quello che vuole - siano essi appalti o servizi - a scapito della collettività.
In effetti, nessuno viene aggredito, ferito o ucciso durante l'atto di corruzione che, sostanzialmente, si traduce in un accordo consensuale tra due soggetti i quali, quindi, poco hanno da temere dalla controparte.
La convergenza di interessi rende il crimine particolarmente difficile da individuare, in quanto gli “attori” del reato hanno raggiunto un accordo, mentre all'esterno nessuno percepisce, in maniera immediata e diretta, di esserne stato vittima.
Ma che succede quando, a causa della corruzione, vengono utilizzate valvole cardiache difettose in sala operatoria o si costruisce una scuola con materiali scadenti o, addirittura, si permette di edificare in una zona a rischio di frana o alluvione?
La storia, purtroppo, è ricca di episodi nei quali la corruzione è responsabile della morte di decine - se non di centinaia - di persone.
Oppure, in misura meno grave ma pur sempre allarmante, quante volte la Pubblica Amministrazione stipula contratti a condizioni che non sono le migliori che un mercato veramente imparziale, meritocratico e trasparente sarebbe in grado di offrire?
E non sempre si riesce a individuare il colpevole.
La corruzione è un fenomeno estremamente pericoloso perché le sue conseguenze ricadono su tutti, perché uccide la concorrenza e il merito, perché può trovare applicazione in qualsiasi settore della Pubblica Amministrazione ove siano in gioco valori economici.

Che cosa succede in Italia
La situazione italiana in merito alla corruzione può apparire particolare. Il costo della corruzione ammonta, secondo alcune stime, a 50-60 miliardi di euro l'anno, il 3% del PIL.
La percezione di corruzione del “sistema Italia”, secondo i dati pubblicati da Transparency International, è una tra le più alte al mondo, tra gli operatori economici e i cittadini.
Tuttavia, solo a pochissimi è capitato di sentirsi chiedere denaro per accedere a un servizio.
Come si spiega questa differenza? Dove sta la verità?
Le verità, come sempre, sono molteplici e i numeri vanno interpretati all'interno di un'analisi criminologica del fenomeno corruttivo.
Può anche essere vero che la percezione di illegalità e corruzione nel nostro Paese sia molto ampia.
Questo può dipendere da alcuni casi particolarmente éclatanti a livello nazionale (si pensi alla cosiddetta “cricca” o ai famigerati “furbetti del quartierino”) e da un senso diffuso di distanza dalle Istituzioni politiche, legato, anche, alla sensazione di impunità di alcuni soggetti rispetto alla Legge.

Corruzione “grande” e “piccola”
Nel nostro Paese il fenomeno riguarda, principalmente, la cosiddetta “grande corruzione”.
Si tratta, cioè, di quei fenomeni collusivi tra poteri forti e soggetti economici, in grado di erogare milioni di euro attraverso conti segreti, paradisi fiscali, transazioni bancarie camuffate.
Non necessariamente l'aumento della corruzione percepita significa che la corruzione reale sia in aumento, ma il clima che si viene a generare è particolarmente insidioso in quanto, a fronte di tale percezione, più di qualcuno si può sentire legittimato a “tentare” la richiesta o l'offerta di denaro per ottenere vantaggi indebiti.
La magistratura, assieme alle Forze dell'Ordine - prima tra tutte la Guardia di Finanza, alla quale si deve una competenza specifica in materia economica e fiscale - conduce una continua battaglia per individuare e contrastare le forme di corruzione.
All'epoca di Tangentopoli, furono proprio i magistrati a intuire il connubio esistente tra il fenomeno di corruzione e il contesto sociale, istituzionale ed economico nel quale il fenomeno stesso si manifestava, fino a coniare il concetto di “corruzione ambientale”.
Un crimine talmente diffuso, pervasivo e codificato da essere diventato un elemento naturale dell'ambiente politico-economico, talmente presente, conosciuto e - apparentemente - inevitabile da far scattare le mazzette in automatico - senza, cioè, nemmeno le richieste da parte dei pubblici funzionari - per ogni appalto, contratto, servizio o fornitura.
D'altro canto, in Italia il fenomeno - sostanzialmente diverso - della cosiddetta “piccola corruzione” è, praticamente, inesistente.
Si tratta di un fenomeno tipico di sistemi democratici sottosviluppati, nei quali la posizione di pubblico incarico a ogni livello legittima qualsiasi funzionario a chiedere un corrispettivo in denaro per fornire una prestazione che, in un sistema normale, sarebbe dovuta.
La piccola corruzione coinvolge il poliziotto che ti ferma per strada, l'infermiere che deve compilare una lista di attesa, l'impiegato che deve concludere una pratica.
Questo fenomeno, fortunatamente in Italia non esiste, vuoi per il senso di legalità e correttezza che anima la maggioranza dei pubblici dipendenti, vuoi per il clima sociale che non ammette tale sistema.
Nemmeno il numero di persone indagate, imputate o condannate per corruzione costituisce un valido indicatore di corruzione, poiché questi numeri dipendono dalla qualità dell'azione investigativa, dalla legislazione vigente, dagli strumenti a disposizione di magistratura e Forze dell'Ordine, dalla predisposizione delle persone a non subire - o, meglio ancora, a denunciare - gli episodi o i tentativi di corruzione.
Ecco come la percezione di gravità, la scarsa vittimizzazione e dati altalenanti possono coesistere nello stesso sistema.
I numeri non ci restituiscono né una fotografia realistica del fenomeno, né un trend affidabile.
È, invece, fondamentale capire quali sono le vulnerabilità del sistema - dove, cioè, si inserisce l'azione collusiva, in quale fase di programmazione dell'azione amministrativa pubblica, in quali ambiti di discrezionalità politica o tecnica - e come porvi rimedio.
In questo modo si può tentare, poco alla volta, di mettere “toppe” giuridiche o tecniche alle falle del sistema, di affinare gli strumenti di indagine, di tracciare il denaro a ogni livello.
Ma come, allora, si possono “misurare” le vulnerabilità del sistema nelle quali si infiltra la corruzione?

Global Integrity Index
Uno degli strumenti più sofisticati è il Global Integrity Index, un set di trecento indicatori oggettivi che analizzano la trasparenza di un “sistema Paese” per capirne la solidità.
Gli indicatori non misurano, infatti, quanta corruzione c'è in un Paese, ma quanto validi sono gli strumenti per combatterla.
Migliori sono gli strumenti, maggiore è la capacità di un Paese di contrastare il fenomeno.
L'analisi del Global Integrity è condotta da esperti nazionali (RiSSC è esperto per l'Italia dal 2004) che misurano sei macro indicatori di integrità di un sistema Paese,e cioè:

• · la condizione della società civile
• · il sistema elettorale
• · Governo e responsabilità
• · Pubblica Amministrazione e impiego pubblico
• · sistemi di controllo e regolazione
• · strumenti e norme anticorruzione
• · ruolo e rispetto della Legge

All'interno delle macrocategorie, sono situati numerosi temi: l'ombudsman, il sistema giudiziario, tasse e dogane, aziende partecipate, regole e licenze di commercio, quante ONG si occupano di corruzione e da chi sono finanziate, la pubblicità dei bilanci, il sistema elettorale, la protezione dei testimoni, il sistema degli appalti, l'agenzia anticorruzione...
Lo strumento del Global Integrity è unico, in quando misura elementi oggettivi e non percettivi di un sistema e permette di individuare dove l'Italia può e deve migliorare per combattere la corruzione - soprattutto in un’ottica di confronto con altri Paesi.
Qualche passo è stato fatto, ma molto resta da fare...

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