L’installazione di telecamere in aree pubbliche o soggette a pubblico passaggio, da parte degli enti locali e delle autorità di pubblica sicurezza, e l’utilizzo delle relative immagini sono oggetto di un quadro legislativo complesso.
L’utilizzo dei sistemi di videosorveglianza nei luoghi pubblici rappresenta un punto di convergenza tra le esigenze di sicurezza e controllo del territorio e la tutela dei diritti fondamentali degli individui, in particolare quello alla protezione dei dati personali.
L’installazione di impianti di videosorveglianza e telecontrollo sulla pubblica via e sulle aree pubbliche o soggette a pubblico passaggio da parte degli enti locali e delle autorità di pubblica sicurezza, per quanto auspicata dalle norme vigenti (Decreto Minniti del 2017) nell’ambito dei progetti finalizzati alla sicurezza urbana integrata, deve soddisfare esigenze diverse e, soprattutto, sottostare alla netta distinzione tra le funzioni istituzionali e le diverse finalità del trattamento dei dati personali dei soggetti coinvolti.
I Comuni operano principalmente per la sicurezza urbana, il decoro delle aree pubbliche e il controllo del traffico; questura e prefettura, invece, agiscono per la prevenzione e la repressione degli illeciti di rilevanza amministrativa e penale connessi alle attività di pubblica sicurezza, controllo del territorio, contrasto alla criminalità e operano in un regime speciale, sia nazionale sia europeo, che prevede deroghe agli obblighi di informativa e ai diritti degli interessati giustificate dalla natura delle loro funzioni.
La normativa a livello europeo e nazionale - e l’interpretazione fornitane dall’autorità Garante per la protezione dei dati personali e dalla giurisprudenza - hanno delineato un quadro complesso, che distingue nettamente le competenze e i limiti dei diversi soggetti pubblici coinvolti.
Le competenze dei comuni
I Comuni possono installare sistemi di videosorveglianza per lo svolgimento di funzioni istituzionali, come previsto originariamente dal Codice in materia di protezione dei dati personali e successivamente confermato dai provvedimenti generali dell’autorità Garante per la protezione dei dati personali del 29 aprile 2004 e dell’8 aprile 2010. Il Decreto Minniti, del 2017, definisce la sicurezza urbana integrata come «l’insieme degli interventi assicurati dallo Stato, dalle Regioni, dalle Province autonome di Trento e Bolzano e dagli enti locali, nonché da altri soggetti istituzionali, al fine di concorrere, ciascuno nell’ambito delle proprie competenze e responsabilità, alla promozione e all’attuazione di un sistema unitario e integrato di sicurezza per il benessere delle comunità territoriali».
Con riferimento ai compiti specifici dei Comuni, tali funzioni si articolano principalmente in tre ambiti di riferimento: la gestione del traffico, la tutela del decoro urbano e la sicurezza urbana. Rientra nel primo ambito l’installazione di sistemi di rilevazione degli accessi dei veicoli ai centri storici e alle ZTL (zone a traffico limitato).
Per quanto riguarda l’informativa agli utenti, il Garante ha specificato che gli avvisi che segnalano l’attivazione di dispositivi elettronici di rilevazione automatica delle infrazioni, previsti dal Codice della Strada, sono considerati idonei ad adempiere all’obbligo di informativa. La Corte di Cassazione ha ulteriormente chiarito che l’eventuale violazione dell’obbligo di informativa rispetto alla protezione dei dati personali non invalida automaticamente la sanzione amministrativa, poiché tale documento persegue lo scopo di tutelare la riservatezza, mentre la segnaletica stradale ha lo scopo di orientare la condotta di guida e prevenire l’infrazione.
L’utilizzo di sistemi di videosorveglianza è lecito anche per monitorare il corretto conferimento dei rifiuti e contrastare l’abbandono illecito e la creazione di discariche abusive. Tuttavia, tale attività deve rispettare rigorosamente il principio di proporzionalità. Il Garante ha stabilito che il ricorso alla videosorveglianza è legittimo solo «se non risulta possibile, o si riveli non efficace, il ricorso a strumenti e sistemi di controllo alternativi».
La cronica carenza di per sonale delle forze dell’ordine e l’aumento delle criticità negli ambienti urbani costituiscono i principali motivi di ricorso agli impianti di videosorveglianza. La Corte Suprema di Cassazione, tuttavia, non condivide tale impostazione: per fare un esempio, ha ribadito a più riprese che i rilevamenti destinati a irrogare sanzioni ai cittadini non possono essere delegati ai privati e che, anche in presenza di sistemi automatici di rilevamento delle infrazioni, il controllo delle attività dev’essere affidato alla polizia locale o a funzionari pubblici. Trattandosi di accertamenti di illeciti amministrativi e non di indagini penali, è fondamentale l’adempimento dell’obbligo di informativa.
Devono essere apposti cartelli idonei a informare i cittadini della presenza delle telecamere, posizionati in modo da risultare visibili prima di entrare nel raggio d’azione dei dispositivi. La mancanza di una prova adeguata dell’esistenza della cartellonistica dedicata rende le riprese delle telecamere illegittime e può comportare l’annullamento della sanzione irrogata. Analoga considerazione va fatta per le fototrappole, che non realizzano filmati ma semplici fotografie dei soggetti o dei veicoli che violano la zona sottoposta a controllo.
La legge attribuisce ai Comuni specifiche competenze in materia di “sicurezza urbana”, intesa come bene pubblico relativo alla vivibilità e al decoro delle città, da tutelare anche attraverso la prevenzione di fenomeni criminosi e di illegalità. Tuttavia, come chiarito dalla Corte Costituzionale, la sicurezza urbana si distingue dalle materie dell’ordine pubblico e della prevenzione dei reati, che restano di competenza esclusiva dello Stato.
I Comuni possono utilizzare i sistemi di videosorveglianza, in luoghi pubblici o aperti al pubblico, per prevenire atti di vandalismo, per intervenire tempestivamente in situazioni di rischio per la circolazione, per monitorare aree degradate e integrare la sicurezza dei cittadini e degli operatori di polizia locale, ma non possono invadere le competenze delle forze dell’ordine e della magistratura per la prevenzione e la repressione dei reati.
Dal punto di vista operativo, ciò non significa che eventuali illeciti di rilevanza penale, pervenuti all’attenzione delle autorità tramite l’impianto di videosorveglianza del Comune, non possano essere perseguiti ma che, in sede di progettazione, installazione e utilizzo dell’impianto, non possono essere la prevenzione e repressione dei reati le ragioni per cui si procede, dovendosi invece far riferimento alle funzioni istituzionali dell’ente.
Le competenze delle autorità di pubblica sicurezza
Le prefetture e le questure, in qualità di autorità di pubblica sicurezza, operano in un quadro giuridico distinto. Le loro attività di videosorveglianza sono finalizzate alla prevenzione, indagine, accertamento e perseguimento di reati, nonché alla salvaguardia contro minacce alla sicurezza pubblica. Questo tipo di trattamento di dati personali non rientra nell’ambito di applicazione del Regolamento Generale sulla Protezione dei Dati (GDPR), ma è disciplinato da norme specifiche, come la Direttiva (UE) 2016/680 (nota come Law Enforcement Directive) e le relative disposizioni nazionali (in Italia, il D.Lgs. n. 51/2018).
Una delle differenze fondamentali riguarda l’obbligo di informativa. Per finalità di tutela dell’ordine e della sicurezza pubblica, prevenzione, accertamento o repressione dei reati, l’informativa agli interessati può essere omessa nel momento in cui può pregiudicare le attività di indagine. Nonostante le maggiori deroghe, anche le autorità di pubblica sicurezza sono tenute a rispettare i principi fondamentali di necessità, proporzionalità e non eccedenza dei trattamenti.
Il Garante per la protezione dei dati personali è intervenuto a più riprese sulle telecamere installate per finalità di pubblica sicurezza che avevano un raggio d’azione eccessivo, inquadrando l’interno di abitazioni private. In tali circostanze, il trattamento è stato ritenuto illecito in quanto eccedente e non pertinente rispetto alle finalità della raccolta e sono state prescritte le opportune azioni correttive, incluso il divieto di trattamento nei casi più gravi.
I cambiamenti con l'arrivo dell'AI
La recente introduzione dei sistemi di intelligenza artificiale nella videosorveglianza urbana ha sollevato nuove e complesse questioni giuridiche, essendo questi impianti predisposti per raccogliere e analizzare in tempo reale importanti flussi di dati (spesso riferibili a ignari cittadini) che confluiscono nei dataset di addestramento senza alcun concreto coinvolgimento degli interessati in illeciti di qualsiasi natura.
Il duplice intervento normativo - prima di rango europeo, con l’AI Act n. 1689/2024, e di recente del legislatore italiano, con la Legge 132/2025 - ha ulteriormente ristretto gli spazi nei quali le pubbliche amministrazioni possono muoversi, fornendo indicazioni specifiche sulle finalità e sugli obiettivi da perseguire. Le pubbliche amministrazioni devono innanzitutto finalizzare l’introduzione dell’AI nelle loro attività per incrementare l’efficienza dell’azione amministrativa e ridurre i tempi di definizione dei procedimenti, incrementando qualità e quantità dei servizi erogati a cittadini e imprese.
Un vincolo ben definito è quello di garantire la trasparenza e tracciabilità dell’operato dell’AI, che si sostanzia nell’obbligo di adottare soluzioni opensource o delle quali il produttore sia disposto a condividere le sorgenti e le logiche di funzionamento con la pubblica amministrazione, garantendo altresì la registrazione analitica delle attività e quindi la possibilità di ricostruire l’operato dell’intelligenza artificiale.
Un altro principio consolidato dalla legge è quello della preminenza dell’essere umano, che l’intelligenza artificiale deve semplicemente supportare, come valido strumento di lavoro, nel rispetto dell’autonomia e del potere decisionale della persona, che resta l’unica responsabile dei provvedimenti e dei procedimenti in cui viene utilizzata l’AI.
Infine, qualunque pubblica amministrazione deve adottare misure tecniche, organizzative e formative finalizzate a garantire un utilizzo responsabile dell’intelligenza artificiale, precetto che si sostanzia nell’obbligo di eseguire un’adeguata analisi dei rischi e delle potenziali vulnerabilità dei sistemi utilizzati, procedendo altresì a valutazione d’impatto sui diritti e sulle libertà degli interessati cui segue la necessaria e cogente consultazione del Garante della privacy.
Del resto, proprio il Garante è già intervenuto sul progetto di un Comune che utilizzava telecamere e microfoni per raccogliere dati in ambiente urbano al fine di addestrare algoritmi di AI a riconoscere situazioni di pericolo e ha stabilito che i trattamenti realizzati tramite tali sistemi, anche se in fase sperimentale, richiedono una base giuridica specifica, di rango primario, che non può essere individuata nella generica normativa sulla sicurezza urbana.
I principi a cui improntare l’utilizzo dell’AI
Gli adempimenti per la pubblica sicurezza (intendendo sia enti locali che autorità di pubblica sicurezza, qualora svolgano attività di controllo e prevenzione, non investigative) che intenda utilizzare l'AI per il controllo e l’analisi automatica degli eventi in spazi e aree pubbliche o soggette a pubblico passaggio sono basati su alcuni principi comuni:
- base giuridica adeguata, per cui non è sufficiente un atto amministrativo ma è necessario che il trattamento sia previsto da un provvedimento avente forza di legge, definendone finalità, modalità e garanzie;
- valutazione d’impatto (DPIA) sui diritti e le libertà degli interessati, da condurre prima di iniziare il trattamento;
- proporzionalità e necessità, per cui l’uso dell’AI deve essere indispensabile al perseguimento della finalità dichiarata, in assenza di altre tipologie di trattamento ugualmente efficaci.
Tre adempimenti per l’installazione di sistemi di videosorveglianza
Indipendentemente dal soggetto pubblico titolare del trattamento, l’installazione di sistemi di videosorveglianza deve rispettare una serie di adempimenti formali e sostanziali:
- Informativa, per cui, salve le deroghe per le attività di polizia, è sempre necessario informare gli interessati, con apposita segnaletica, prima che entrino nel raggio d’azione dei dispositivi;
- Termini di conservazione dei dati contenuti nel limite di 7 giorni, salvo adeguata motivazione per periodi più lunghi, per i quali è sempre opportuna una verifica preliminare del Garante;
- Adozione di misure di sicurezza tecniche e organizzative idonee a proteggere i dati da accessi non autorizzati e a garantire la loro integrità e riservatezza (cifratura dei dati, profili di autorizzazione, ecc.).
